Den mislykkede integrationspolitik

- eller en Janus-politik på indvandrerområdet

 

Per Schultz Jørgensen

 

Integrationen af flygtninge og indvandrere i det danske samfund fungerer dårligt.  Så dårligt, at vi placerer os i bunden sammenlignet med andre europæiske lande på det område. Og det er en udvikling, der har stået på gennem snart en del år, men som under denne regerings tid har fået en ekstra acceleration.

Det er den samme regering, der fører en så restriktiv politik på udlændingeområdet, at det hvad angår reglerne for familiesammenføring giver anledning til overordentlig kritiske kommentarer fra Europarådets Menneskerettighedskommissær. Danmark krænker menneskerettighederne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, siger han.

Men integrationsminister Bertel Haarder har et erklæret ønske om at fremme integrationen. Dette ønske er blevet fremsat ved adskillige lejligheder. Det er regeringens officielle politik. Indvandrere skal inddrages i det danske samfundsliv, de skal have arbejde og fungere som borgere i samfundet. Næppe nogen kan misforstå retorikken eller for den sags skyld betvivle intentionen i denne politik. Samtidig har ministeren også den opfattelse, at den stramme politik på udlændingeområdet, her især 24 års reglen for at få en ægtefælle til landet, fremmer integrationen. Ministeren erkender de uheldige virkninger af denne lov, men fastholder, at den fremmer integrationen for især unge kvinder.

Det er muligt, at dette er en rigtig antagelse, men fremmer den også integration af indvandrere mere generelt i det danske samfund – eller gør den det modsatte? Er der tale om en Janus-politik med to ansigter? Janus var den romerske teatergud med de to ansigter, det ene ser fremad, det andet bagud.

Det skal overvejes i det følgende ved at se på, hvad integration egentlig er. Og den synsvinkel, der vil blive anlagt er, at integration er en overordentlig følsom proces, der berører de dybeste lag i et menneskes personlighed. Der, hvor det reelt handler om at operere med et menneskes basale følelse af sikkerhed i verden. Men integration drejer sig selvfølgelig også om arbejde og job, en side ved integrationen, der umiddelbart kan måles.

 

Indsatsen i kommunerne

Undersøgelsen af integrationsindsatsen i 44 kommuner viser, at på trods af en aktiverings- og integrationsindsats kommer kun  en begrænset del af de pågældende indvandrere og flygtninge i arbejde. Det samme eller endnu mere mistrøstigt ser billedet ud, hvad angår at starte på en uddannelse. Samlet set drejer det sig om, at 78 pct. af de undersøgte står i en uændret situation efter indsatsen. Undersøgelsen fremlægges i en rapport fra Integrationsministeriet (april 2004), og den dækker perioden 1999-2001.

Om årsagen til at det er gået sådan med integrationsprocessen, peger rapporten  på sagsbehandlingen i kommunen. Der siges direkte, at de politiske og administrative ledere ”…har en række gode muligheder for at påvirke tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen, men samtidig er der også en række begrænsninger pga. den store betydning, sagsbehandlernes individuelle holdninger har for deres adfærd. Den politiske og administrative ledelses indflydelse på tilrettelæggelsen sker således direkte i konkurrence med indflydelsen af sagsbehandlerne”.

Sådan er konklusionen, og her må man sige, at man præsenteres for en særdeles entydig opfattelse af årsagssammenhængene. Det er noget, der relativt sjældent forekommer inden for det sociale område. Her erkendes tværtimod, at der ofte er tale om særdeles komplicerede forhold, der gensidigt virker ind på hinanden, måske som en slags  cirkelprocesser, der forstærker en udvikling. Og som gør det vanskeligt eller rent ud umuligt at udpege en enkelt faktor som ”årsag”.

Derfor lægger en sådan undersøgelse op til en analyse af mulige sammenhænge, der inddrager flere led end de kommunale sagsbehandlere i den proces, der hedder integrationen i Danmark.

 

24-års reglen og effekten af den

24-års reglen for familiesammenføring er vedtaget for at forhindre arrangerede ægteskaber, hvor en ung pige kan hentes til landet for at indgå i et ægteskab med en herboende indvandrer. Reglen om 24 år supplerer andre regler, der fastsætter krav om parrets samlede tilknytning til landet og krav om mandens selvforsørgelse, så han fx ikke inden for de sidste 12 måneder har modtaget ydelser fra det offentlige (fx dagpenge).

At disse regler rammer mange andre end dem, der var den primære målgruppe, står klart for alle. Den skarpe kritik af disse regler handler blandt andet om, at de er en trussel mod retten til et familieliv, som er en menneskeret, formuleret i den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Og de senere måneder har fremdraget adskillige eksempler på reglernes krænkende effekt, det ene mere rystende end det andet.

Det vigtige i denne sammenhæng er imidlertid ikke disse virkninger af loven om 24 års reglen for familiesammenføring, der da også afvises af integrationsministeren som ikke væsentlige eller i hvert fald ikke væsentlige nok til at ændre reglerne. Overgrebene tages som en nødvendig side ved en politik, der skal begrænse tilstrømningen af indvandrere til landet via familiesammenføring. Og som en politik, der skal forhindrer tvangsægteskaber og  arrangerede ægteskaber.

Og denne del af loven virker efter hensigten, siger integrationsministeren. Han formulerer det på denne måde:

”Det er en kendsgerning, at 24-års reglen letter integrationen og beskytter mange unge i indvandrermiljøerne, især pigerne. Kilden til dårlig integration er helt unge mødre, der presses til tidlig familiesammenføring og får tidlige børn i stedet for uddannelse. Det fører til massearbejdsløshed i et land som Danmark, der har verdens højeste minimumslønninger, sociale satser og uddannelseskrav. Kun 42 procent af udlændinge og efterkommere fra fattige tredjelande mellem 16 og 66 år er i job – bundrekord i hele EU”(Information 28. juli 2004).

 

Har ministeren ret i den konklusion, at loven letter integrationen for unge kvinder? Det har han utvivlsomt og ikke mindst, hvis man ser på problemet i sin snævre og afgrænsede sammenhæng. Når der ikke kommer unge, ikke-uddannede indvandrer-kvinder til landet – eller ganske få – så er der også logiske grunde til, at gruppen  af sprogligt og uddannelsesmæssigt  marginaliserede bliver mindre. Den får ikke tilført nye medlemmer. I forlængelse af denne tankegang kan man derfor hævde, at hvis loven gøres så stram, at der ikke kan komme indvandrere ind i landet, så vil integrationen blive endnu mere lettet – underforstået: integrationen som den udtrykkes i en national gennemsnits-procent for andelen, der kommer i job eller i uddannelse. I den forstand får landet et bedre ”integrations-gennemsnit” i karakterbogen, men fremmes integrationen i en bredere forstand? Har denne stramme politik nogle generelle effekter på det kulturmøde, som integrationen reelt handler om, som virker bremsende på integrationen? Kan det oven i købet være, at det er disse effekter, der er på spil som de egentlige forklaringer på den svage integration i kommunerne? Altså at sagsbehandlerne er oppe mod nogle integrations-begrænsende faktorer, som forhindrer deres indsats – og som i virkeligheden er et produkt af den integrationspolitik, der føres?

Det skal overvejes i det følgende ved at se bredere på spørgsmålet om integration og her betragte selve det at blive integreret som en social og psykologisk proces.

 

Hvad er integration?

At integrere vil sige at bringe noget til at indgå i noget andet, så der kommer en helhed ud af det. Det er den korte og leksikalske definition. Men begrebets dybere forståelse i forbindelse med enkeltpersoners og gruppers samfundsmæssige integration er skabt inden for fagområder som antropologi, sociologi og socialpsykologi. Her er spørgsmålet om integration blevet set som et forhold mellem to kulturer – en majoritetskultur og en minoritetskultur. Integrationen drejer sig om disse to kulturers sammensmeltning.

En sammensmeltning af to kulturer er i en vis forstand ensbetydende med at blande hjerteblod. Man står som fremmed, har sin rodfæstethed et andet sted – og skal nu gennemføre to vigtige opgaver. Den ene er at skabe sig en platform i den nye kultur, den anden er at opgive i det mindste noget af sit udgangspunkt. Denne dobbelt-bevægelse er yderst sensitiv og skrøbelig. Der skal ikke meget til, før projektet mislykkes. Og det kan betyder, at den allerførste platform, fx at få arbejde og skabe sig sociale kontakter, slet ikke kommer i stand. Og måske videre  betyde, at personen af lutter ængstelse for det fremmede, ikke slipper sit udgangspunkt og derfor heller ikke investerer i den nye kultur.

Integration handler om denne sensitive proces. Derfor klares processen heller ikke med hverken enkle midler eller en kommandotone. Tværtimod! Hvis de to kulturer skal gå op i en større helhed og smelte sammen ud fra et integrationsperspektiv kræves en gensidig respekt. Det vil sige anerkendelse af, at minoriteten rummer positive værdier og livsformer. Integration lægger op til en vis gensidighed og ligeværd mellem kulturerne. Det er noget helt andet, end hvis sammensmeltningen skal ske efter den proces, der benævnes ”assimilation”. Her er der ikke ligeværd mellem de to kulturer, men krav om at minoriteten tilpasser sig majoritetskulturen og i det hele taget udfolder sig på denne kulturs betingelser. Assimilation er kulturel underkastelse.

De to former for kulturel sammensmeltning kan ved et kort øjekast se ens ud, for det kommer jo til at fungere på en eller anden måde. Men under overfladen er de to sammensmeltnings-processer helt forskellige og har helt forskellige virkninger, også på spørgsmål som arbejde og udannelse.

For at belyse dette kræver det en yderligere teoretisk overvejelse over begrebet integration, sådan som det er belyst i sociologien og socialpsykologien. Kort kan man sige, at integrationsbegrebet er udviklet over mere end 100 år, det har i denne periode fået har tre  vigtige betydninger, der alle supplerer hinanden.

Integration blev som begreb i sociologien skabt af Emile Durkheim, fransk sociolog (1857-1917). Her får begrebet sin første vigtige dimension. Integration var for ham forbundet med at indgå i et funktionelt fællesskab, det vil sige, at man fungerer sammen, arbejder sammen og betyder noget for hinanden i denne proces. Heraf skabes der en organisk solidaritet, i modsætning til en solidaritet, der alene er mekanisk, det vil sige opretholdt pr. tradition. Det er arbejdet og det at have plads i en sådan sammenhæng, der giver social integration, siger Durkheim.

Hans tanker og teorier har haft en enorm indflydelse på tænkningen i sociologien. Måske er netop integrationsbegrebet blevet sociologiens vigtigste begreb overhovedet, ikke mindst fordi det har fået større og større betydning som forståelse af d generelle livsvilkår i et samfund, der hænger mindre og mindre sammen. Derfor er det selvfølgelig integration i almen forstand Durkheim har i tankerne: det er den daglige udfordring for hverdagsmennesker – ikke kun etniske minoriteter.

Integrationsbegrebets næste udvikling sker i 1920´erne i USA, nærmere bestemt med udgangspunkt i Chicago-universitetet. Her formuleres teorier om menneskelige samspil og om den orden, der opstår, når mennesker indgår i sociale netværk: de kommunikerer, de interagerer og de skaber mening. Det bliver ”et community” med normer og holdninger og følelsen af fællesskab. Det er dette fællesskab, der holder det rene anarki fra døren, der hæmmer en grådig egoisme og giver et grundlag i en moralsk orden.

Chicago-sociologerne giver et vigtigt bidrag, der lægger en dimension til Durkheims funktionalisme. Fællesskab, hævder de, vokser ud af sociale samspil, for det er her, der skabes en orden med indbygget mening. Derfor er de sociale netværk vigtige for en integration, der også vil skabe en følelse af samhørighed.

Den tredje og sidste side ved integrationsbegrebet får væsentlige bidrag fra både psykologi og filosofi, og det sker især i midten af 1900-tallet. Det helt centrale her er den dybdeside ved integrationen, der handler om at kunne give slip på sit eget ståsted og lade sig opsluge af noget andet og til dels fremmed. Det kræver en sikkerhed og følelse af accept, som ikke bare er psykologisk. Det er også noget, der er forbundet med at være omsluttet af en tryg ramme, der giver en indforståethed eller en ”tavs viden”, som ikke behøver at blive omsat i ord. Den ligger der bare, den kan bruges, den er til rådighed. Alt dette drejer sig om, hvad den franske filosof  Merleau-Ponty kalder ”ontologisk sikkerhed” og som drejer sig om at turde slippe og håbe, om tillid og tiltro – og om at vælge. Det er fint  beskrevet fra en personlig vinkel af  psykologen Libby Arcel i en kronik i Politiken (28. december 2003). Hun, der selv kommer fra Grækenland, skulle virkelig overvinde en barriere i sit indre for til slut at opfatte sig selv om dansk. Og det kostede noget: der var en grundlæggende utryghed at overvinde.

Denne dybtliggende side ved integrationen skal der mod til at tage op for det enkelte menneske, og her viger man tilbage, hvis man føler sig truet, udsat for en hetz eller fordomsfuldhed. Man viger tilbage og fastholder sit oprindelige kulturelle og personlige  udgangspunkt.

Integration omfatter disse tre dimensioner: arbejde, socialt netværk og grundlæggende tryghed. Og disse forhold hænger sammen og påvirker gensidigt hinanden, det kan ikke være anderledes. En vellykket integration forudsætter både en indsats på beskæftigelsesområdet og på andre politik-områder - og en rummelig og tolerant ramme for det sensitive kulturmøde, der skal finde sted. Altså en sammenhæng mellem de forskellige sider ved integrationsprocessen.

Problemet med integrationen af indvandrere i Danmark er vel netop, at denne sammenhæng ikke er tilstede. Eller stærkere endnu: at de forskellige sider ved integrationsprocessen modarbejder hinanden. Som en Janus-politik på indvandrerområdet. Det  skal jeg belyse i det følgende.

 

Integrationspolitikkens indre modsætning

Den officielle politik på indvandrerområdet handler om at få mennesker i arbejde. Det siges igen og igen. Alligevel viser ministeriets egen undersøgelse, at det ikke lykkes særlig godt, hvad også alle erkender. En af forklaringer på dette problem kan være, at de andre og dybtliggende sider ved integrationen fører i den modsatte retning.

Udtrykt på en anden måde: hvis der i det hel- og halvofficielle Danmark udtrykkes holdninger til flygtninge og indvandrere, der er stærkt negative, kan det ikke undgå at påvirke integrationsprocessen hos overordentlig mange indvandrere. Måske ikke direkte i deres beskæftigelsesmæssige situation, men de dybtliggende sider ved integrationen bliver truet og indirekte rammes dermed selvfølgelig også beskæftigelsen. Man kan udtrykke det på den måde, at der i de negative holdninger formidles budskaber, der virker imod de vigtige sider ved integrationen, der handler om socialt netværk og grundlæggende tillid.

Men sker det? Det sker på mangfoldige måder. Lad mig kort opremse et par  af de mere synlige træk i denne holdningsprægede signalpolitik:

·         Starthjælpen til flygtninge med stærkt forringende konsekvenser for deres daglige hverdag

·         Hjemsendelse af  flygtninge med psykiatriske diagnoser på trods af indvendinger fra FN organer

·         Tørklædedebatten i de offentlige medier med åbenlyse krav om forbud

·         Krav fra Dansk Folkeparti  (DF) – regeringens støtteparti – om øjeblikkelig hjemsendelse af flygtninge fra Irak

·         Udtalelser af præst og folketingsmedlem Jesper Langballe (DF), der sammenligner Islam med Nazisme.

Det er stærkt fordomsfulde opfattelser af indvandrere i den offentlige debat, det er lovinitiativer, der skal begrænse opholdstiden i landet for flygtninge, det er sanktioner over for asylansøgere, der har fået afslag på deres ansøgning, det er det utilsløret diskriminerende budskab i 24-års reglen. Fra små til mere omfattende signaler, sendes der et temmelig klart budskab om en negativ holdning over for mennesker med en fremmed kultur og ofte en ganske tilsvarende negativ opfattelse af islamisk religiøsitet.

Alle disse budskaber udtrykker både en stærk fordømmende holdning og sætter en række uovervindelige barrierer op for integrationen. Budskabet er ikke til at tage fejl af: hvis du vil være her, så er det på vore præmisser – ellers rejs. I en del tilfælde er budskabet endda slet ikke i nærheden af et sådant krav om assimilation.  Det er langt mere et direkte krav om at forlade landet: afvisning.

Konsekvensen af disse udmeldinger er, at de sensitive sider ved en integrationsproces bliver læderet i en grad, der har alvorlige konsekvenser. Der skabes ikke netværk på tværs af kulturerne, der lægges ikke grundlaget for en tillid, der får mennesker til at begive sig ind i en ny kultur med tillid og tiltro. Hvem tør det, når man på forhånd er stemplet som negativ afviger?

Denne manglende accept af den fremmede og hans eller hendes baggrund slår igennem på adskillige områder, også på et så kontant område som anerkendelse af den uddannelse, indvandrerne har med sig fra deres hjemland. Vi ved fra flere undersøgelser (Danmarks Statistik og AKF), at mange førstegenerationsindvandrere faktisk har en uddannelse med sig, men vi accepterer den oftest ikke eller i hvert fald ikke som ligeværdig med en tilsvarende danske uddannelse. Derfor bliver indvandrere afvist ansættelse i det offentlige (der er under 2 pct. offentlig ansatte med anden etnisk baggrund) og på det private arbejdsmarkedet bliver de henvist til en løn, der er på niveau med mindstelønnen.

Hvad gør den manglende accept  ved mennesker, der søger at afbalancere to vigtige indre processer i deres liv: at slippe udgangspunkt i moderkulturen – og vove springet ind i en ny kultur? Svaret er, at de ikke vover det kulturelle spring, de bliver i deres kulturelle udgangspunkt.

Det vi derfor kan iagttage er, at vi hverken magter integrationen eller assimilation, vi praktiserer som majoritetskultur et langt stykke ad vejen  en afvisning af de fremmede. Og konsekvensen for deres vedkommende er kulturel separation: de lever i deres egen verden. Det gør de kulturelt, socialt, uddannelsesmæssigt, familiemæssigt, boligmæssigt. Ghettoiseringen er den helt åbenbare konsekvens, og udtryk for en søgen efter den optimale tryghed for mennesker, der uden for ghettoen er udsat for en hård behandling.

Derfor finder vi ikke mange sociale netværk på tværs af kulturerne. De, der er der, er idealistisk prægede netværk eller netværk, der er forankrede i lokale beboerfællesskaber, måske etableret via institutionelle rammer (fx en børnehave), det er netværk, der udtrykker enklaver af en modstandskultur eller er udsprunget af en religiøs overbevisning om en forpligtelse til at komme medmennesket i møde. Det er også de grupper af danske medborgere, der vover at huse udviste asylansøgere, der lever under jorden i Danmark, jaget af myndighederne – måske i et antal op til 4.000.

De naturlige, hverdagsopståede sociale netværk hæmmes af de trusler, som de sensitive integrationsprocesser hele tiden er udsat for. Eller  udtrykt anderledes: integrationspolitikken er en Janus-politik med to ansigter, hvor den ene politik lægger op til  en integration gennem beskæftigelsen  – mens den anden praktiserer en  nedbrydning af integrationen gennem sin negative og fordomsfulde opfattelse af de fremmede.

Resultatet er en mislykket integrationspolitik.

 

Hvad skal der til?

Hvis en væsentlig del af problemet med den danske integrationspolitik er dens karakter af dobbeltspil, så ligger løsningen i retning af at skabe overensstemmelse. Der er ingen tvivl om, at Dansk Folkeparti står for en sammenhængende politik på dette område. Dens overskrift er afvisning, og det gælder fra døren ind til Danmark, det gælder hjemsendelse af flygtninge, det gælder krav om overtagelse af dansk kultur og sprog, vaner og livsstil. Her er ikke tale om ”integration”, men om det, der i antropologien kaldes  ”rejection”.

Hvis vi derimod taler om en social og politisk vilje til at ville modtage og behandle de fremmede med en vis åbenhed og positiv indstilling, kan der så realpolitisk skabes en sammenhæng mellem de tre dimensioner i en  integrationsproces?

En begyndelse kunne være, at integrationsministeren  selv får skabt en sammenhæng i det han siger og står for. Fx også i de budskaber, han udsender. I oktober 2003 sagde ministeren følgende:

”Det er kærligt at smække pengekassen i over for en flygtning eller indvandrer, der godt kan arbejde, men blot ikke er kommet op om morgenen. Det er kærligt at smække pengekassen i  over for én, der ikke vil tage imod eet uddannelsestilbud, som ikke vil passe et arbejde eller ikke vil passe sin danskundervisning. Det er kærligt, fordi det får pågældende til at indøve gode vaner” (Danske Kommuner, Oktober 2003)

Det blev opfattet som stærkt ydmygende af indvandrerkredse, hvad sikkert heller ikke nogen kan fortænke dem i (Åbent brev i Politiken, 31. januar 2004). I et indlæg fra 154 indvandrere henvises blandt andet til Magtudredningens undersøgelse af ”Over-Danmark og under-Danmark? Ulighed, velfærdsstat og politisk medborgerskab” af Jørgen Goul Andersen (2003), hvori det dokumenteres, at ”…..ledige med en ikke-europæisk etnisk baggrund klart er mere tilbøjelige til at erklære sig enige i, at det er bedre at tage et halvdårligt arbejde end at være arbejdsløs, end ledige med dansk eller anden EU-baggrund”.

Ministerens ord ikke alene antyder, men siger direkte, at baggrunden for den restriktive politik over for flygtninge og indvandrere er begrundet i, at de ikke lever op til de almindelige forpligtelser, der hører et voksenliv til i det danske samfund. Det er stærkt fordomsfuldt over for en nærmere afgrænset gruppe mennesker og dermed er ordene med til at hæmme integrationen – både beskæftigelsesmæssigt og hvad angår den tiltro fremmede kan have til det danske samfund.

Derfor vil det være et godt sted at begynde her med hensyn til at få overensstemmelse mellem det man siger - og det man gør. I modsat fald forledes man til at tro, at målet med integrationspolitikken reelt er at føre en Janus-politik.